ZT: 民办教育拟出“三十条”：分类管理成关注焦点

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21世纪经济报道 马晖 北京报道 2014-08-09

“本子写了一年多了吧。”有熟悉整个文件起草历程的相关人士表示。

这位人士所说的本子，是教育部牵头拟定的一个关于民办教育政策的文件。该文件暂定为《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》（以下简称《若干意见》），据悉，前后数十次易其稿。目前，已近定稿。

据21世纪经济报道记者独家了解，教育部牵头起草的《意见》，共分六个部分，共计三十条具体内容，涵盖了民办教育的诸多领域，包括分类管理、办学准入领域、办学筹资渠道、财政投入机制、政府购买服务、学生助学贷款、差别化用地、教师社保待遇等。

其中，关于民办学校分类管理的内容成为各方关注的焦点。“分类管理问题是民办教育的核心，牵一发而动全身”。有研究者这样对21世纪经济报道记者表示。

此前《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。而在分类问题解决后，相应的公民办学校教师待遇、财政扶持、学费标准等政策也有所体现。

该文件出台的大的政策背景，则是十八届三中全会提出“鼓励社会力量兴办教育”，成为意见中的改革的一大特点。

《意见》不仅规定实行非营利性、营利性民办学校分类管理，还并规定了不同的登记部门，非营利民办学校经教育或人社部门审批后，根据自愿原则，到编制或民政部门登记；营利性民办学校到工商部门登记。此外，在出资者退出时，《意见》亦明确了民办学校终止办学后的剩余资产处置原则。

不过，有专家也表示，《意见》在地方落地时，对于存量资产的处置则成为考验政策是否可以实行的一个重要指标。

另据21世纪经济报道记者独家获悉，对于《意见》实施后分类管理可能出现的问题，主管部门下一步还将出台一个具体的分类管理办法，以确保《意见》的顺利实施。

启动分类管理

谈及自己如此关注“分类管理”的理由，张明颇为坦率，“你分在不同的类别里，享受到的待遇就不一样”。显然，作为一个老民办教育从业者，他敏锐地感受到了政策变动可能带来的影响。

“听说过这个文件，我最关注的是分类这件事。”东部沿海某省份一家民办学校的校长张明（化名）说，他本人是出资人兼校长，学校采用15年一贯制，涵盖了从幼儿园到高中。

谈及自己如此关注“分类管理”的理由，张明颇为坦率，“你分在不同的类别里，享受到的待遇就不一样”。显然，作为一个老民办教育从业者，他敏锐地感受到了政策变动可能带来的影响。

在《意见》中，明确提出了“建立民办学校分类管理登记制度”，拟将民办学校按非营利性和营利性实施分类管理。

其实，早在去年年底举行的中国民办教育协会年会上，分管民办教育的教育部副部长鲁昕就曾透露：正在起草完善的《若干意见》，提出了非营利性和营利性民办学校实行分类登记、管理和扶持。在管理上，两类民办学校执行不同的会计制度、收费政策。在扶持上，对非营利性民办学校和营利性民办学校实行差异化财政扶持和税费优惠制度。

在她看来，“分类管理是推进民办教育健康发展的重要举措，也是世界各国私立教育发展规范的普遍做法”。

显然，对于政策制定者而言，分类管理被视作是促进中国民办教育发展的一个“根目录”性质的问题。

教育部统计数据显示，2013年全国共有各级各类民办学校近15万所，专任教师300万人，在校生达4078万人，在校生在相应学段的占比约为：幼儿园51%，小学7%，初中10%，中职11%，普通高中10%，普通高校22%，民办教育在中国教育中已成一支重要力量。

但就是这么庞大的一个办学主体，由于过往政策法规的缘由，其法人属性一直处于模糊地带，并因此衍生出诸多问题，严重制约了民办教育的发展。

依照现行《民法通则》规定，法人共分四类——企业、机关、事业单位和社会团体。公办学校登记为事业单位法人，而民办学校按现行法律法规，因属非国有资产举办，不能登记为事业单位。与之同时，民办学校又都属于非经营性的，所以也不应登记为企业法人。

政策的抵牾，使得中国绝大多数民办学校都被登记为民办非企业，导致的结果是民办学校无法找到与之相对应的配套政策，很难享受到与公办学校“同等的法律地位”。

此外，《民办教育促进法》中又规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学节余中“取得合理回报”。

上述规定，更加加剧了民办学校的身份混淆。“我们经常搞不清楚自己的身份，是学校，是企业，还是什么其他的组织？”张明苦笑着说。

在一份关于民办教育生存现状的调研报告中，有民办教育从业者称，“现在的民办学校是‘非驴非马’，想怎么牵就怎么牵”。

民办学校法人属性的模糊，更导致了另外一个问题：国家对民办学校的财政扶持政策难以落地。很多地方的财政部门都认为，既然民办学校取得了回报，办学校有收益，财政就不能支持。

“目前国家民办教育政策有三大政策重点，分类管理、财政资助以及落实办学自主权，其中‘分类管理’又最为核心，有牵一发而动全身的效果。”浙江大学教育学院民办教育研究中心主任吴华教授表示。

教育部相关负责人亦称，“我们出台分类政策进行规范，是想把民办教育重新弄得眉目清晰一些，再给予扶持”。

同时，在起草者看来，只有对民办学校实行分类管理，才能最大限度的调动社会力量兴办教育的积极性，推动民办教育有序健康发展。

顺着上述逻辑，不难看出，在《意见》中给予了选择非营利性的民办学校以各种政策利好。

比如规定了“地方性民办教育基金会可为非营利性民办学校提供各种资金支持及贷款担保服务，协助政府处理民办学校终止办学的剩余资产和应对办学风险等事宜”；再比如，规定“非营利性民办学校享受当地公办学校同等的人才引进政策。”

张明说，如果文件出台后让自己选择，他自己会选择“非营利”。

“很简单，在这份文件里对非营利的国家给了很多扶持政策，比如在税收、土地、教师等方面，明显是有政策暗示在里面。”这位校长表示。

怎么分？

据悉，目前的版本最后明确为：非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入教育，形成的资产归学校法人所有。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，形成的资产归举办者所有，学校自主运营、自负盈亏。

“分类这块起草时已经确定要分了，后来主要讨论怎么分的问题。”有接近《意见》起草组的相关人士表示。

这位人士用“讨论”来描述分类标准制定的过程，而据21世纪经济报道记者了解，由于分类标准的制定牵扯到较大的利益，各群体在政策制定过程中一直在不断博弈，用“讨论”来概括，或许有些“轻描淡写”了。

“其实现行的民办教育管理体系也是分类管理，只不过现在这个分类管理是在民促法的框架里，按照要求取得合理回报和不要取得合理回报。现在，则要在民促法以外形成了一个营利和非营利的分类框架。”吴华教授表示。

据悉，目前的版本最后明确为：非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入教育，形成的资产归学校法人所有。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，形成的资产归举办者所有，学校自主运营、自负盈亏。

而据熟悉整个起草历程的相关人士透露，关于营利与非营利的标准，不同主管部门及利益主体均有自己的标准，大致可分以下四类：

财政部门一直坚持其所制定的《民间非营利组织会计制度》的要求，“资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报”，并据此判断民办学校营利与否。要求非营利民办学校必须不以营利为目的、不给出资人经营利润回报、出资人不要求所有权。

“财政部就坚持这个标准，教育部在起草时协调不下来，”上述熟悉整个起草过程的相关人士表示，“当然，财政部坚持的这个标准，也属国际惯例。”

教育部门作为主管部门，最初期待能够坚持民办教育“合理回报”的底线，因为毕竟《民办教育法》有明文规定。协调未果后，教育部希望可以退回到1997年颁布的《社会力量办学条例》的相关规定，“教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入”。

据21世纪经济报道记者获悉的一份更早版本的《意见》稿中，曾明确提出：“非营利性民办学校清偿后的剩余资产，举办者可按历史成本的原则收回原始出资。”

除了上述两种官方的分类标准之外，作为民办教育的从业者，亦有两种标准。

“你不单可以拿回，而且对于增值部分你可以分享一部分，这个根据我们在全国做的调查，这个是得到民办教育从业者认可度最高的标准。”吴华教授表示。

最后一种极端的意见，则认为非营利性民办学校按程序清算后，资产积累部分除了国家投入以及社会捐赠的部分之外，都属于出资人所有。

“上述标准，一端是民间从业者很难接受，一端是政府绝对不可能接受，因此真正可以可行的只能是中间两类，双方之间就在这几个标准中博弈。”吴华教授分析。

在《意见》的起草过程中，可以清晰地看到上述博弈过程。

民办教育从业者也试图通过民办教育协会等行业组织发声，尝试影响政策制订进程。教育部副部长鲁昕曾召集若干省市的民办教育协会负责人进京，听取他们对于“三十条”的意见。在这次内部会上，有多位协会负责人表达了强烈的反对意见，尤其是在分类管理这个核心问题上。

此后，中国民办教育协会牵头，起草了一份协会版的《意见》，明确提出：“捐资举办的学校、出资举办且出资人不要求取得合理回报的学校和出资人要求取得合理回报的学校，统一登记为自收自支事业单位法人。”也就是意味着，如果按照协会版的《意见》，所有的民办学校都被确定为事业单位法人。

而据《意见》可知，最后其实是采纳了财政部力主的分类标准，并且未将“合理回报”写入。显然，这样的结果断难令民办教育从业者群体满意。为了确保改革的顺利推进，必须要有一些赎买政策。

因此，《意见》起草者在文本中埋下了“伏笔”，留出了空间。

在“健全民办学校退出机制”一条中，明确提出：捐资举办的民办学校终止时，清偿后剩余财产继续用于教育事业。其他非营利性民办学校终止时，依照国家有关规定清偿债务后的剩余资产，综合考虑原始出资和办学效益等因素，给予举办者相应的补偿或奖励，其余资产继续用于教育事业。营利性民办学校终止时，资产处置按照公司法和学校章程的相关规定处理。

有熟悉整个起草历程的相关人士表示，全国十四五万所民办学校，其实勉力支撑的民办学校占绝大多数，很多民办学校的出资人都是从幼儿园办起，借钱或者贷款凑了钱办学校，把自己全家的性命都搭进去了。

对此，浙江省民办教育协会会长黄兴茂表示，现在《意见》中虽然取消了“合理回报”，但在退出这个环节强调“给予举办者相应的补偿或奖励”，从另一个角度而言也是对出资者的一种激励机制。

“原来的激励机制提到办学者有‘合理回报’，现在‘合理回报’取消了，要严格分为营利非营利，那就要允许政府给予补偿或奖励，就是换个形式支持，不过是眉毛还是胡子的问题。” 黄兴茂说。他此前曾任浙江省教育厅副厅长，分管民办教育十余年，对地方民办教育的发展情况非常熟悉。

前述熟悉整个起草历程的相关人士亦表示，如果政策不给留个口子，很可能有不少学校选择“不办了”。

如何处置存量资产？

有熟悉整个起草历程的相关人士亦表示，为了打消民办教育从业者的顾虑，在《意见》中秉持了两个原则：一个是赋权地方，一个是稳步推进。

分类标准确定之后，改革的下一步，自然就面临着如何处理庞大的存量资产，即现有的民办学校。

以张明的学校为例，2000年前后，张明以海外学人身份归国创办学校，最初的资金是自己及三个合伙人一起投的，没有拿政府一分钱。学校创办至今，前后投入近5个亿。

如果他在《意见》出台后，他选择了“非营利民办学校”进行登记，这也就意味着他将来如果退出时，他此前积累的资产以及庞大的增值部分，都很难得到补偿。

“我是在你《意见》出来以前成立的学校，你那个时候并没有说要分类，还提到办学校可以有合理回报，现在要分类了，我就必须要放弃资产，怎么办？”张明说。

有类似张明校长担忧的民办学校出资人、举办者有很多，在接受记者采访的多位办学者都表示，还要再看一下政策出台后地方落实的配套意见，再做决定，“毕竟涉及这么大一笔资产”。

有熟悉整个起草历程的相关人士亦表示，为了打消民办教育从业者的顾虑，在《意见》中秉持了两个原则：一个是赋权地方，一个是稳步推进。

具体而言，《意见》规定：“各地要结合实际，积极探索，稳步推进，加快完善民办学校分类管理的政策措施和相关制度。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，逐步实现分类管理”。

黄兴茂认为，作为分类改革的试点，温州的做法值得借鉴。据他介绍，温州一直作为民办教育改革的试点，在分类管理上已经走得很远，将非营利性民办学校登记为民办事业单位，营利性民办学校登记为企业，在财政扶持、购买服务、贷款融资等方面进行系统设计，建立起民办学校教师与公办学校教师享受同等退休待遇保障等制度，特别是允许非营利性民办学校举办者按银行基准率的2倍取得合理回报。

更为关键的是，温州的改革是采取循序渐进、自主选择的模式。

2012年，温州确定100所学校进行试点，由民办教育从业者自主选择是否参加改革试点，自主登记为营利性学校还是非营利学校；2013年，试点进一步扩大，推进至300所试点学校。至此，两批400所试点学校已占温州民办学校总数的25%，占全市民办学校在校生总数的47%。

此外，温州还专门出台了民办非企业法人学校改制为企业法人学校的办法，明确了学校改制的条件、资产处置、改登记程序、税收和土地等方面的内容。办法按照鼓励办学的原则进行剩余资产处置：民办学校原始出资归举办者所有，应提未提的回报可以奖励举办者，历年形成的办学积累按规定奖励给举办者。

吴华教授则强调，按照《立法法》、《行政许可法》的相关规定，涉及到相关法人属性变更，必须要与法律规定要吻合：

“主办者申办一个学校，获得一个行政许可，这行政许可你政府发布了后，就不能随便改的，你如果改了以后，我主办者利益受损的，你政府必须要承担赔偿责任。”

黄兴茂则提醒21世纪经济报道记者注意，在《意见》中，并没有规定民办学校分类的具体时间要求，“一两年也可以，三五年也可以，这就是说可以用增量来换空间。”

但对于上述观点，吴华教授则表示了不同的意见，在他看来，近年来新增的民办学校数量已经很少，用增量来置换存量，吸引更多社会资本进入举办非营利性民办学校的思路，可能并不行得通。

“你看我们学前这一块，目前民办已占了大概60%多了，再往上它的空间也不是太大了。义务教育目前整个学校增长非常缓慢，且总体是下降。普通高中基本上也是下降，职业高中那是全面溃败，普通高校这一块目前如果我们不放开中外合作，没有什么太大的发展空间。”吴华教授分析。

因此，他认为在这种现状下，未来分类改革所面对的改革对象，还将是目前的存量学校。

而根据《意见》规定，“捐资举办的民办学校终止时，清偿后剩余财产继续用于教育事业。其他非营利性民办学校终止时，依照国家有关规定清偿债务后的剩余资产，综合考虑原始出资和办学效益等因素，给予举办者相应的补偿或奖励，其余资产继续用于教育事业”。

上述的赎买政策，又可能存在另一层风险，政府主管部门把“补偿或奖励”抓在自己手里，必然存在一个寻租空间。

吴华教授举了一个例子：有一位民办教育出资人，十年前投入100万办了一所民办学校，十年后学校资产滚动至1000万。现在国家要求分类管理，他选择了非营利学校，在举办一段时间后选择清算退出，根据《意见》，政府部门要综合考虑他的原始出资和办学效益等因素，给予举办者“相应的补偿或奖励”。

“你说他会怎么办？他是听凭政府处置，还是会去找有关人‘疏通’？他会不会愿意花100万、200万甚至500万去得到更多的收益。”吴华教授表示。

在他看来，在处理存量资产时，《意见》虽然出于兼顾各方面收益的考虑出台了相应规定，但却成为日后政府某些部门或者个人寻租的一个口子，“今后的后遗症可能会非常大”。

而据21世纪经济报道记者获悉，对于《意见》实施后分类管理可能出现的问题，主管部门下一步还将出台一个具体的分类管理办法，以确保《意见》的顺利实施。